▲ 2026年4月18日，清陆军部和海军部旧址大门口。（南方周末记者 吕雅萱/摄）
全文共 7175字，阅读大约需要 16分钟这是北京市首次大规模、点对点地计划对核心区央产重点文物实施腾退。
北京建筑大学李春青教授对北京老城现存40座清代王府建筑的一项研究显示，截至2024年，多数王府仍然被用作行政办公、教育教学场所和单位宿舍，不对外开放。
“北京以中轴线申遗为抓手，实施了‘新中国成立以来北京最大规模的文物腾退’”。
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文｜南方周末记者 吕雅萱
责任编辑｜钱昊平
“这里不能进！”门卫一句话，将游客拦在门外。
2026年4月18日，几名游客徘徊在北京市东城区张自忠路3号门口，想进去参观，那是清陆军部和海军部旧址，2006年被列为全国重点文物保护单位。
只是，大院门口安装了闸机，无论游客怎么解释，门卫都不放行。
长期以来，清陆军部和海军部旧址的部分房舍被多家单位占用，没有对外开放。
在北京老城，文物单位像清陆军部和海军部旧址一样被占用而不对外开放是常见现象，许多坛庙、王府等重要文物都隐藏在办公单位、私人住宅的告示牌后面，成了只有少数人才能进入的区域。
如何将办公单位、居民从这些文物中迁移出来，是北京文物保护工作中持续几十年的难题，涉及所需资金量大、与占用单位协调难等难题。
制度性突破出现在2023年11月，北京市文物局发布《关于首都功能核心区首批文物腾退保护利用计划的函》（以下简称“首批腾退计划”），清陆军部和海军部旧址被列入其中。
在北京，有不少不可移动文物由中央单位管理使用，被称为“央产文物”。王良是北京市东城区住房和城市建设委员会历史建筑保护事务中心主任，他说这次腾退是北京市首次大规模、点对点地计划对核心区央产重点文物实施腾退。
首批腾退计划推出与始于2012年的北京中轴线申遗不无关系。申遗以长约7.8公里的古都脊梁作为保护对象，倒逼北京必须解决长期存在的居民杂居和空间割裂问题。
2024年7月，北京中轴线被纳入《世界遗产名录》。当年12月，北京市文物局局长张立新发表于《中国文物报》的文章称，北京以中轴线申遗为抓手，实施了“新中国成立以来北京最大规模的文物腾退”。
1迟到二十多年
腾退启动一年后，仍有22户居民滞留在清陆军部和海军部旧址院内，拒绝搬迁。
灰4楼一楼，居民汤建春家门旁贴着“禁止变相逼签”的字条。左邻右舍大多已经腾空上锁，昔日热闹的家属院变得空旷，只是张贴在楼道里的火情通报仍然没有撤下，“重点火灾隐患单位”的红色牌子依旧悬挂在外墙上。
在中国近代史中，清陆军部和海军部旧址是一处特殊的文物，老北京人更习惯叫它“段府”。
那里原是清代王府，1906年清政府设立了陆军部、海军部，是晚清最高军事指挥机构所在地。民国时期，那里又成为段祺瑞执政府办公地。新中国成立后，大量单位进京，办公场地紧缺，许多庙坛、王府等文物古建被改为办公场所，职工及家属也随之迁入居住。段府就交由中国人民大学和几个在京单位使用。
1969年，5岁的汤建春跟随父母搬进段府，其父曾是警卫员，一家四口分了三间房，每间十几平方米。
段府内房屋狭小，一些屋子数十年照不进来阳光，但租金便宜。汤建春家不拥有段府房屋的产权，早年每个月只需要交几块钱的房租，现在每个月租金也才二十多元。相比之下，在北京二环内，附近一套两居室的租金，每个月便要一万四五千元。
成家后，汤建春从父亲手中分得了一间小屋。女儿出生后，一家三口就挤在这间没有厨房、卫生间的房子里，他在屋内搭了一个阁楼用于睡觉。这样的改造在段府较为普遍，有的居民还将阳台向外延伸扩建为储物间，公共走廊也被各家分割作为厨房，堆满生活杂物。
从文物保护的角度看，这样的居住状态并不安全。
2006年—2013年，孔繁峙在北京市文物局局长任上待了近7年，其在任期内持续呼吁文物腾退。他向南方周末记者回忆，工作中最大的难处和压力，就是担心段府这类文物发生火灾。高峰时期，段府内住着四百余户教职员工，他们在楼道里生火做饭，家家户户都有煤气罐和热水器。曾经有一户人家煤气泄漏，但因为段府院门太矮，消防车无法进入。
2019年，段府被国务院挂牌为重大火灾隐患单位。近日，南方周末记者在段府看到，楼道里密集张贴着火情通报、保护文物的提示，每栋楼有保安专职巡逻值守。此外，长期作为住宅使用，段府原有的风貌和形制也遭到了破坏。
文物安全问题并非没引起过关注。早在1980年，国务院在转批原国家文物事业管理局、原国家基本建设委员会《关于加强古建筑和文物古迹保护管理工作的请示报告》中就指出，当时的主要问题有“有些重要古建筑继续被一些机关、部队、工厂、企业所占用”。1982年，文物保护法颁布，北京开始逐步强化文物保护意识。
首先要将居住在里面的居民腾退出来。孔繁峙回忆，早在2000年代，文保部门就多次与中国人民大学协商，希望推动居民搬迁。据公开报道，人大领导早先接受采访时表示，2006年腾退资金缺口就达到千万元。孔繁峙称，人大曾向中央财政写过资金申请，但早年国家财力有限，只能覆盖部分文物的抢险修缮。
王良告诉南方周末记者，2018年前后，北京市东城区领导再一次让人大落实段府腾退，但“研究半天没有资金支持，也没有人再协调，就不了了之了”。
随着北京房价高涨，二十年后的今天，段府的腾退成本涨至数亿元。
2023年11月，段府被列为腾退对象，政府部门提供了货币补偿和房屋置换两种方案，南方周末记者了解到，大部分居民选择了超过10万元/平方米的货币补偿，少数搬进北京东五环外豆各庄的安置房。
2025年6月15日上午9点，段府主楼大厅里，第一批腾退的居民来办理签约手续。这场迟到了二十多年的腾退，在官方发布的消息里，终于迈出关键一步。
汤建春是少数未签约的居民代表。“我们不是反对保护文物”，说话间，他把烟头在室内的洗手池里淋灭，再扔进脚边的垃圾桶里，“楼梯上掉下来一块砖，我们都捡起来放好”。在他看来，以段府的地段和历史价值，目前的补偿价格他不太满意。
为此，过去一年，段府里部分居民多次与政府部门对簿公堂，都是居民败诉。部分败诉者已提起上诉。
2026年4月18日，清陆军部和海军部旧址，其中一栋楼被中国人民大学当成教职工宿舍使用。（南方周末记者 吕雅萱/摄）
2“让你们区委书记来”
在北京老城区，被占用的文物远不止清陆军部和海军部旧址。
张树华是中国社会科学院政治学研究所所长，2020年，他挂任北京市东城区人大常委会副主任时向媒体提供的一份数据显示，北京市内的国家级、市级、区级文物保护单位890多处，由机关、企事业单位和居民不合理占用的高达80%，真正对外开放的不足20%。
作为北京现存唯一的明清皇家道观，大高玄殿也曾长期被占用。2006年，北京市政协文史委组织委员到大高玄殿考察，敦促腾退，市政协原常委何卓新后来在刊登于《北京观察》上的一篇文章中回忆：“大门开启，我们一队人马都进去了……在占用单位的有些人眼里，这些委员只是区区小吏，无足轻重。”
如大高玄殿这样，不少文物的占用单位都有着深厚背景。
据2017年《光明日报》报道，以东城区为例，356处文物中，央产文物有98处。央产文物的开放也十分有限——东城区文化和旅游局2022年给一份政协委员提案的回复中指出，辖区内374处不可移动文物中，100处实现开放，其中央产仅17处。
这种情况下，文物腾退之难，不只是如清陆军部和海军部旧址那样缺少资金，更难在与占用单位协调。
北京市人大代表、北京建筑大学教授秦红岭告诉南方周末记者，北京大量文物涉及央产、军产、校产、宗教产等多种产权交织，有些院落甚至分属不同单位使用，行政层级高，协调难度大，北京市一级的文物部门往往没有直接管理权限。
王良就遇到这样的事：东城区政府去跟文物占用单位沟通，对方反问，文物腾退是好事，但这是北京市领导、东城区领导的事，“关我们单位什么事？”
无奈之下，文物保护部门能做的，只有给文物的产权和管理使用单位发函，督促它们排查文物的安全隐患。
王良回忆，在东交民巷一带，个别单位态度特别“横”，当场把通知撇出来说：“让你们区委书记来。”
僵持之下，较长一段时间里，文物腾退主要依靠学者、政协委员等对单个文物持续发声，或在高层领导批示下推动。
2005年，季羡林、侯仁之、郑孝燮、梁从诫、罗哲文等10位专家学者联名发出倡议书，呼吁大高玄殿、孚王府、皇史宬等7处著名文物建筑的占用单位尽快腾退修缮，并早日对社会开放。
当时已90岁的国家历史文化名城保护专家委员会副主任委员郑孝燮强调，按照世界文化遗产公约原则，保护好文物需要具备真实性和整体性，长期占用破坏了文物的环境真实性。
据《新京报》报道，关于大高玄殿的腾退，早在2001年，国务院有关领导就作出批示。2008年，财政部、北京市政府又介入协调，一直到2010年才回归故宫博物院。
拈花寺的腾退同样经历了漫长拉锯，这座京城古刹被中国人民大学印刷厂占用60年，佛教界通过政协渠道连续10年提交呼吁拈花寺腾退的提案，2013年北京市领导召开联席会议，次年才得以腾退。
这种对单个文物的腾退推动，显然过程坎坷，历时漫长。
2026年7月16日，清陆军部和海军部旧址，狭长的公共走廊被在此生活的居民作为厨房使用，一名还没有腾退的居民在做午饭。（南方周末记者 吕雅萱/摄）
3突破口
转机出现在“十三五”时期，北京的定位被明确为首都“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”，文物腾退工作迎来转机。
2015年，北京启动非首都功能疏解，推动市政府机关和部分央企外迁通州副中心。在很多文物保护工作者看来，这是一次批量化推动文物腾退的契机。
2016年，孔繁峙作为北京市政协委员建议，利用市级机关搬迁后空置的办公用房，与占用文物的中央国家机关、民主党派的办公地相置换，腾出文物建筑。
孔繁峙建议，要着重置换和解决历史价值高、社会影响大的文物被占用的问题，一是故宫，二是王府。
他向南方周末记者回忆，故宫长期被多家单位占用，无法实现完整保护和全部开放，虽然占用单位在逐步迁出，但在他提交提案之时，故宫西华门内很大一片区域仍然被中国第一历史档案馆所占用。他呼吁，为了保护故宫，应该将其列为置换单位。
其次是王府。王府大多处于京城显要位置，重要性仅次于故宫。2016年，北京有15座市级及以上文物保护单位的王府，除恭王府开放以外，其余14座均被各级单位占用。就算是开放了的恭王府，其腾退也历时27年，在三代国务院领导的推动下，才在2008年北京奥运会举行前开放。
当时，孔繁峙的提案上报给了国务院，并批转到相关部门。
十多年后，多数王府被占用问题仍然没有得到解决。2024年，北京建筑大学李春青教授对现存40座北京老城清代王府建筑的一项研究显示，八成以上王府仍然被用作行政办公、教育教学、单位宿舍，比如醇亲王府北府、郑亲王府、宁郡王府、僧王府等。
2017年，《北京城市总体规划（2016—2035）》获党中央、国务院批复， 明确提出：老城不能再拆了；通过腾退、恢复性修建，做到应保尽保；积极推进中轴线申遗工作。
那一时期，王良感受到，文物腾退才开始成为一项政府有计划、批量化推动的工作。
2017年当年，西城区政府就公布了47处文物腾退计划，在当时被媒体称为“全国最大的一次文物腾退行动”，东城区紧随其后也公布了47处。
不过，当时北京市并没有在腾退文物的级别上定下多么宏大的目标，而是让东、西城区在有限的资金内，能做什么先做。
王良回忆，突破口选在了区属直管公房，这类文物的产权属于区房管部门，腾退协调难度低，区政府把控度最高，东城区优先在这个范围内选择了一批社会关注度高、损毁较严重的文物进行了腾退和修缮，其中不少是名人故居、地方会馆。
7月16日，清陆军部和海军部旧址，楼间堆置着生活杂物，“重大火灾隐患公告”的牌子悬挂在墙上。（南方周末记者 吕雅萱/摄）
4难啃的“硬骨头”
到“十三五”末，东城区推动了三十多处市属、区属产权的文物腾退。王良介绍，剩下没能完成的基本上是央产、军产、混合产权的文物，这些是难啃的“硬骨头”。
想要啃下“硬骨头”，最直接的问题是，谁能在北京“市权”限制下协调央产等有深厚背景的文物的腾退？2017年，北京中轴线申遗工作启动5年后进入快车道，这一问题被摆上台面。北京中轴线以7.8公里长的古都脊梁作为保护对象，它不再只是保护单体建筑，而是强调北京老城整体历史格局、空间秩序和文化景观的完整性。
2019年召开的一次北京市人大常委会上，时任教科文卫委员会主任刘玉芳指出，中轴线14个核心遗产点中（2022年新增为15个），先农坛、皇史宬等5个存在被不当占用和使用的情况。由于产权单位复杂，缺乏有效协调机制，不能适应整体保护的需要。
“中轴线范围内一些建筑，想腾退出来，不仅需要区级协调，还涉及市级乃至国家层面的沟通，推进周期很长。”秦红岭表示，特别是央产文物腾退，涉及要跟中央单位协调的问题，是中轴线申遗的堵点。
于是，在北京中轴线申遗进入提速阶段，央地协同机制逐步建立——首都规划建设委员会办公室下设职能机构，负责协调市属与中央部门的重大事项，其中就包括央产文物腾退。
“这意味着，央产文物腾退上升为央地共同推进的国家层面治理事项。”秦红岭对南方周末记者作出这样的解读。
新机制下，文物腾退进入快车道。
2019年，东城区第一次实现了腾退央产文物——皇史宬。这是中国现存最古老、完整的皇家档案库建筑群，自新中国成立以来，北院由中国第一历史档案馆办公使用，南院为民居大杂院。2019年8月，故宫博物院、中国第一历史档案馆、北京市文物局、东城区政府共同组建腾退指挥部。年底，只用了3天时间，二十多户居民全部签约腾退。2021年，修缮后的皇史宬对公众开放。
据不完全统计，中轴线申遗前后，皇史宬、先农坛、天坛内国家广电总局五八二电台等一批文物中的中央单位实现腾退。同时，在“市级、区级单位带头腾退”的号召下，一批市属、区属文物也得以腾退，北京市政协拆除了中山公园里的政协小院，市总工会拆除了太庙中的非文物建筑，市少年宫搬离了景山寿皇殿。
秦红岭认为，新机制下面貌变化最大的是先农坛。
作为中国古代祭祀等级最高、规模最大的祭农场所，先农坛的多处区域被中央、市、区等不同级别单位分割占用，以至于名气小于中轴线另一侧对称位置的天坛。
庞书经是清华大学建筑设计研究院文化遗产保护中心总规划师，参与编制先农坛腾退及活化利用整体规划方案。他告诉南方周末记者，为了恢复先农坛历史风貌，多数占用单位在中轴线申遗任务下“积极行动，重大局，讲政治”，愿意配合腾退。
同时，政府要为这些占用单位寻找新的办公场地，或者批地新建。腾出文物建筑后，资产仍然归属这些占用单位，还是移交给谁，移交过程中是否要折价，这个过程“解决起来非常棘手”，庞书经说，文保部门与占用单位之间往往需要花费漫长的时间进行论证、说服和博弈。
2025年底，北京育才学校迁出先农坛，这是一所1937年创办于延安的学校。秦红岭回忆：“我们开会时有人说，如果不是中轴线申遗，很难腾得出去。”
不过，先农坛南部区域至今仍然被占用，使得先农坛无法实现完整保护，在孔繁峙看来，这是“最大的遗憾”。
2026年4月18日，孚王府。2025年，有关部门启动了这里的居民区域文物腾退工作。（南方周末记者 吕雅萱/摄）
5不是最终目标
秦红岭告诉南方周末记者，北京中轴线申遗期间之所以能够啃下一些文物腾退的“硬骨头”，很大程度依赖于攻坚时期形成的高位协调机制。但这种机制难以复制，有人担心，文物保护工作的力度，会不会随着中轴线申遗成功而减弱？
事实上，中轴线申遗成功不是最终目标。官方多次强调，要以中轴线申遗为抓手，带动北京老城整体保护与文化复兴。
2023年11月，在中轴线申遗收尾之际，北京市文物局发布“首批腾退计划”，清陆军部和海军部旧址等11处文物被纳入腾退范围，其中10处为央产文物。
同期，北京市人民政府、中共中央直属机关事务管理局、国家机关事务管理局联合印发《首都功能核心区文物腾退范围内公有住房房屋置换指导意见(试行)》。后两个单位，简单来说，就是中央单位房产的“大房东” 。
王良告诉南方周末记者， 中央财政对此给予了大力支持，对占用单位而言，这解决了棘手的腾退资金问题。
在秦红岭看来，这两份文件标志着北京文物腾退，特别是央产文物腾退，开始从过去零散、个案式的推进，进入制度化、规模化、央地协同的新阶段。
孚王府也是被列入首批腾退计划的受益文物之一，并于2025年7月启动腾退。
那里曾是清道光皇帝第九子奕譓的府邸，过去几十年被世界图书出版公司等5家单位分割占用，上百户单位职工及后代也在王府里居住下来，私搭乱建形成大杂院孚王府发生过两次火灾，一篇论文记载，2010年，王府里一座违规搭建的大棚起火，一部分王府建筑的梁柱被烧焦。
目前，孚王府内200多户居民的腾退工作已经结束，据了解，腾退花费超过10亿元。世界图书出版公司的文物安全管理人告诉南方周末记者，出版社在王府里有图书堆积，火灾隐患大，他们也希望尽快启动办公区域的腾退。
南方周末记者了解到，核心区第二批文物腾退计划已经启动。
据北京市文物局网站消息，第二批腾退的首个标志性成果是琉璃阁院落，2026年1月，北京市考古研究院将其移交给北海公园，迁至新址办公。
第二批腾退项目的文物名单没有对外公开。据南方周末记者从不同渠道不完全统计，初步考虑纳入第二批腾退计划的有孚王府办公区域、京师大学堂建筑遗存、醇亲王府（北府）、宁郡王府、庆王府。
不过，并非所有文物都必须完全腾退清空。王良表示，在有限的资金下，优先推动的是问题突出的重点文物腾退。 秦红岭认为，接下来文物腾退工作应该要继续坚持的一个原则是，将腾退、修缮、开放一体推进，避免“腾而不用”，让公众共享文物保护成果。
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